EU:s tjänstedirektiv från i våras blev en halv seger för dem som vill slå vakt om offentligt finansierade välfärdssystem. Men striden är sannerligen inte avgjord. Har ni hört talas om tjänster av allmänt intresse eller tjänster av socialt allmänt intresse? Jan-Erik Gustafsson går igenom serien av EU-lagar och direktiv som successivt underminerar välfärdsstaten.

År 2000 beslutade EU:s medlemslän-der om Lissabonstrategin. På topp-mötet i Lissabon kom de överens om att ta upp kampen med USA om att bli "världens konkurrenskraftigaste ekonomi" till år 2010. För att åstadkomma detta har EU: s regeringschefer satt igång tre saker: forcerad "harmonisering" av den europeiska tjänstesektorn, satsning på "kunskapssamhället" och en mer samordnad ekonomisk politik.

Den fria rörligheten av tjänster är en av den inre marknadens fundament och omfattar såväl privata tjänster som allmänna välfärdstjänster. Det har blivit tydligt i diskussionen om tjänstedirektivet. Efter behandlingen i EU-parlamentet och ministerrådet hävdar nu svenska politiker att den svenska kollektavtalsmodellen och arbetsrätten har räddats. EU har gått ifrån ursprungslandsprincipen och ersatt den med uttrycket "frihet att tillhandahålla tjänster". Den offentliga sektorn hotas inte.

Jodå, de fackliga intressena vann en viktig delseger i våras (se Ulf Karlströms artikel i detta Clarténummer!). Men hur är det i ett längre perspektiv? Tjänstedirektivet är ju bara ett bland flera hot mot en offentlig sektor.

Kampen mot tjänstedirektivet skulle därför visserligen kunna betecknas som en halv seger. Men EU har redan infört en mängd andra direktiv som har konkurrensutsatt och privatiserat den offentliga sektorn. Och EU-kommissionen lägger ändrade lagstiftningsförslag, eller förbereder ny lagstiftning i form av grön- och vitböcker. Exempelvis finns redan direktiv som påtvingat medlemsstaternas parlament att konkurrensutsätta de tidigare s.k. allmänna nätverkstjänsterna som energi, post, tele, transporter, gas etc. (se min artikel i Clarté 1/2002). Efter ett första försök att privatisera hamnarna återkom EU-kommissionen med ett modifierat hamndirektiv, som lyckligtvis efter social kamp röstades ned en andra gång i EU-parlamentet. Här i Sverige anpassar sig domstolarna till EU:s regelverk. Under våren har länsrätterna i Halland och Norrbotten upphävt kommunfullmäktigebeslut i Halmstad och Gällivare om kollektivavtal vid offentlig upphandling. Domstolarna har hänvisat till friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten inom EU-rätten.

I valrörelsen måste alltså frågan resas: Ska EU:s regler om fri konkurrens väga tyngre än medborgarnas rätt att få offentliga tjänster solidariskt finansierade via skatter, till rimliga priser och till god kvalitet? Det är numera väl belagt att varken för nätverkstjänster, friskolor, äldreomsorg m.m. har den fria konkurrensen lett till lägre priser eller bättre kvalitet (med undantag för telekommunikationer).

I EU:s nyliberala fördrag hittar man inte begreppet offentlig tjänst. Enligt Le Monde Diplomatique så förekommer begreppet offentlig tjänst bara på ett ställe i EU-konstitutionen. Det ingår helt enkelt inte i EU:s vokabulär. I stället är det numera ersatt med något som inte är klart definierat och som benämns tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (artikel 16 i Nicefördraget).

Att detta begrepp fått fotfäste i fördrag och konstitutionen har att göra med Europafackets oro för att ett ökat antal konkurrensutsättningar och privatiseringar inte var förenligt med vad Europafacket ansåg borde vara en anständig marknadsekonomisk europeisk social modell. Därför föreslog man i december 1998 att EU-politiken, som enligt fördragen skall genomföras i enlighet med "principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens", skulle kompletteras med principen om "hög kvalitet i offentlig sektor och tjänster av allmänt intresse" (ETUC, dvs. Europafacket, Charter on Public Services, December 1998). I sin överstatliga nit gick Europafacket vidare och presenterade tillsammans CEEP (de offentliga arbetsgivarnas part i EUs sociala dialog) i samband med toppmötet i Laeken 2001 ett förslag till utkast för ett ramdirektiv för tjänster av allmänt intresse. Man skriver i motiveringen till utkastet att "det är viktigt att introducera ett regelverk som respekterar Europeiska unionens mål och värden, så som uthållighet, social sammanhållning och strategin för full sysselsättning från mötet i Lissabon".

Man skriver vidare att "syftet med ramdirektivet skall vara att lägga fast en juridisk ram som säkerställer invånarnas intresse av tjänster av allmänt intresse, särskilt under artikel 16 i fördraget, så att en rättssäkerhet uppnås som är jämförlig med vad som finns i sektorer som inte täcks av EU:s regler för den inre marknaden och konkurrensen. Det måste klart definiera begreppen tjänster av allmänt intresse, tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och offentlig myndighet"1. Att Europafacket-CEEP inte har några ideologiska betänkligheter mot att konkurrensutsätta offentlig sektor framgår av utkastets artikel 9: "Varje offentlig myndighet skall välja den status på utförare av en tjänst av allmänt intresse för vilken den är ansvarig. Dessa utförare kan organiseras som en offentlig administration, ett offentligt bolag, ett privat bolag, ett offentlig-privat partnerskap eller en mellankommunal organisation".

Offentlig sektor har alltså en undanskymd roll i det nyliberala EU-fördraget. Det har lett till omfattande begreppsförvirring. I en rapport till Laekenmötet skriver EU-kommissionen att "när det gäller distinktionen mellan verksamhet, som är respektive inte är av ekonomisk natur har EU-domstolen konsekvent funnit att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet. I de flesta fall vållar denna distinktion inga problem i praktiken när det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Men den abstrakta definitionen av tjänster av icke-ekonomisk natur har visat sig vara problematisk. De tjänster som kan tillhandahållas under marknadsmässiga former varierar också med tiden, allteftersom tekniken, ekonomin och samhället förändras. Det skulle därför inte gå att upprätta en slutlig förteckning över samtliga de tjänster i allmänhetens intresse som skall anses vara av icke-ekonomisk natur, även om man naturligtvis kan upprätta en förteckning med exempel på sådan tjänster".

Vi ser här att EU-kommissionen och domstolen i praktiken betraktar alla allmänna verksamheter av offentlig natur som ekonomiska, och det innebär att de bör konkurrensutsättas enligt EU:s regelverk. Samtidigt betecknas det som upplevdes som en offentlig tjänst av de flesta medborgare t.ex. före EU-inträdet 1995 som någonting abstrakt och icke-ekonomiskt, som det inte ens går att göra någon förteckning över.

Europafackets påtryckningar för överstatlig reglering har hörsammats. Nästa steg i lagstiftningsarbetet blev att EU-kommissionen 2003 presenterade en Grönbok om tjänster i allmänhetens intresse. Denna grönbok skickades ut för ett "omfattande offentligt samråd" i samtliga EU-länder, som EU-kommissionen beskriver det. I Sverige inträffade samrådet mitt under slutkampanjen av folkomröstningen om EMU, och resultatet av samrådet har förbigåtts av total medietystnad. LO och SEKO påpekade i sina skrivelser till Utrikesdepartementet att kommissionen i grönboken borde ha beskrivit hur de hittillsvarande avregleringarna genomförts, hur de uppfattats av anställda och allmänhet, och vilka faktiska effekter de fått. Båda organisationerna anmärkte på den begreppsförvirring jag talat om, och SEKO förde fram att avregleringarna skall regleras!

I ett kort remissvar skriver Statstjänstemannaförbundet (ST), det fack som mest direkt berörs av avregleringspolitiken, att "i princip är tjänster av icke-ekonomiskt intresse en rent nationell fråga. Det är endast gränsöverskridande tjänster som skall EU-regleras" och att "medlemsländerna bör även i fortsättningen nationellt bestämma principerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och om de skall produceras offentligt eller privat". ST påpekar också att "Europeiska konventet lägger i sitt förslag till nytt EU-fördrag grunden (Artikel III-6) till en övergripande europeisk lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. ST avstyrker en sådan lagstiftning. Det hittillsvarande angreppssättet med sektorsvis reglering är att föredra. Det kan ifrågasättas om en sådan övergripande lagstiftning inte kommer i konflikt med subsidaritetsprincipen och med det kommunala självstyret."

Som en uppföljning av grönboken lade EU-kommissionen i maj 2004 fram sin Vitbok om tjänster av allmänt intresse. Den skriver att "mot bakgrund av samrådet anser kommissionen fortfarande att målen för en öppen och konkurrensutsatt inre marknad är förenliga med tillhandahållandet av högkvalitativa, lättillgängliga och prisvärda tjänster av allmänt intresse. Genomförandet av den inre marknaden har bidragit till ökad effektivitet och gjort att ett flertal tjänster av allmänt intresse blivit mindre kostsamma. Det har lett till ökad valfrihet bland erbjudna tjänster, vilket är särkskilt märkbart inom sektorerna för telekommunikation och transporter."

Inte nog med att kommissionen lovordar privatiseringspolitiken. Den betraktar i stort sett alla tjänster av allmänt intresse som ekonomiska, varför EU-fördragets artikel 86.2 om undantag från konkurrensutsättning av allmän tjänst knappast existerar. Kommission påstår därefter att förverkligandet av den offentliga politiken sammanfaller med genomförandet av konkurrenspolitiken i EU som helhet, och då "i synnerhet behovet av att säkra lika konkurrensvillkor för alla aktörer som levererar tjänster av allmänt intresse och bästa möjliga utnyttjande av offentliga resurser".

EU-kommissionen är inte med vitboken som grund beredd att utforma en lagstiftning. I stället kopplar frågan om en ny ramlag för tjänster av allmänt intresse till när den nya EU-konstitutionen träder i kraft. I EU-konstitutionen har artikel 122 lagts in (artikel III-6 i Framtidskonventets förslag); den saknas i nuvarande fördrag: "Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 5, 166, 167 och 238 och med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har som tjänster vilka värdesätts av alla i unionen och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja unionens sociala och territoriella sammanhållning, skall unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom konstitutionens tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter."

Samma artikel 122 säger också att "dessa principer och villkor skall fastställas i europeiska lagar, utan att det påverkar medlemsstaternas befogenheter att, i överensstämmelse med konstitutionen, tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster". Detta kan tyckas vara tryggt och bra för dem som försvarar offentliga tjänster. Men det är det inte.

Först kan noteras att tillhandahållande av offentliga tjänster inte återfinns bland unionens mål i konstitutionens första del. Ej heller är "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse" nämnt som ett av unionens värden i artikel 2. Dock har begreppet skrivits in som artikel 96 i rättighetsstadgan: "Unionen skall för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen erkänna och respektera den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationell lagstiftning och praxis i enlighet med konstitutionen." Men tillgången till denna vagt formulerade s.k. rättighet är otydlig, för i förklaring 12 till konstitutionen artikel 36 sägs det att artikel 96 "överensstämmer fullt ut med artikel 122 i konstitutionen och skapar inte någon ny rättighet. I artikeln fastslås endast principen att unionen måste respektera den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationella bestämmelser när dessa är förenliga med unionslagstiftningen". Artikel 122 överlämnar dessutom som vi sett åt kommissionen att i europeiska lagar fixera villkoren för offentliga tjänster, och alla vet att EU-kommissionen är starkt pådrivande för att fortsätta att privatisera all upptänklig offentlig service.

Det är inte heller korrekt att hävda att det är först med konstitutionen som det blir tillåtet att lagstifta om "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse". Denna möjlighet öppnades med Nicefördraget 2000. I mars 2002 beställde EU:s regeringschefer av kommissionen ett ramdirektiv för "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse". Som vi har sett har kommissionen utarbetat en juridisk ram i form av en grönbok (2003) och en vitbok (2004) för "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse". I grön- och vitboken preciseras också att medlemsstaterna bara kan tillskapa en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse på två villkor: en sådan tjänst existerar inte på marknaden (det s.k. privata initiativet) eller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse respekterar konkurrensreglerna. Detta innebär att om en offentlig tjänst har privatiserats, så kan den inte tas tillbaka för att utföras i offentlig regi.

För att genomföra en antioffentlig lagstiftning kan kommissionen således stödja sig på sitt grundläggande vapen: konkurrensen. Det är artiklarna 166 och 167 som den ovan citerade artikel stöder sig på. Artikel 166.2 (artikel 86.2 i nuvarande EU-fördrag) säger att "företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade bestämmelserna i konstitutionen, särskilt konkurrensreglerna". Och artikel 167.1 (artikel 87.1 i nuvarande EU-fördrag) förbjuder stöd av vilket slag det än är "som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion". Det vill säga att offentligt ägda företag på inre marknaden visserligen inte ska tvångsprivatiseras. Men de får inte utgöra ett hinder för en effektiv marknad, och användas för protektionism.

Det uppdiktade begreppet "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse" är alltså insnärjt i en härva av motsägelsefulla regler. Deras syfte är att gradvis privatisera del efter del av det vi normalt kallar offentlig sektor. Bedrägeriet fullbordas genom artikel 148 (artikel 53 i nuvarande EU-fördrag) som säger att "medlemsstaterna skall sträva efter att gå ut över den liberalisering av tjänster som krävs i europeiska ramlagar", dvs. privatisering av offentliga tjänster är en dygd inom EU. Det kommer också till uttryck redan i en av EU-konstitutionens portalartiklar (artikel 3.2). Den säger att unionen skall erbjuda "en inre marknad, där det råder fri och icke snedvriden konkurrens".

Behandlingen av tjänstedirektivet i EU-parlamentet blev alltså en halv seger för dem som motsätter sig social dumpning och urholkade fackliga rättigheter. Men EU-kommissionen förtröttas inte. Det senaste som hänt är att kommissionen i ett meddelande den 26 april 2006 har lanserat ytterligare ett förvirrande begrepp, nämligen tjänster av socialt allmänt intresse. Europafacket välkomnar meddelandet i ett uttalande samma dag. I meddelandet skriver kommissionen att den respekterar att EU-rätten ger medlemsländer själva rätten att definiera vad som är allmän tjänst. Men samtidigt måste medlemsstaterna uppfylla EU-rättens krav på icke-diskriminering, reglerna för den inre marknaden och den fria konkurrensen. Den skriver att alla medlemsländer har tagit sig an uppgiften att modernisera den sociala servicesektorn, och även om organisationen av den sociala servicesektorn skiljer sig år väsentligt mellan medlemsstaterna, så kan vissa allmänna moderniseringsfaktorer läggas fast:

decentralisering av social service till regional och lokal nivå

konkurrensutsättning av den allmänna sektorns uppgifter till den privata sektorn, och de offentliga myndigheterna omvandling till regleringsorgan som väktare av en reglerad konkurrens (!)...

gynnandet av offentligt-privata partnerskap och användandet av andra former av kompletterande finansiering till offentlig finansiering.

I Frankrike har meddelandet redan lett till att regeringen ordnat ett möte med de sociala aktörerna. Den 30 maj träffades representanter för EU-kommissionen, hälsoministeriet och de stora franska försäkringskassorna för att diskutera en privatisering av socialförsäkringssystemet. I Sverige skriver Timbroideologen Johnny Munkhammar att välfärdssektorn måste öppnas upp för privat drift och finansiering: "Varför ska läkemedel tillverkas av privata företag i fri konkurrens men inte sjukvård? Och om vi förutsätts begripa att vi skall köpa hemförsäkringen om huset brinner ned, varför antas vi då inte själva begripa att vi bör köpa arbetslöshetsförsäkringen ifall vi förlorar arbetet? I dag står offentliga monopol i vägen för potentialen hos efterfrågade tjänster, som annars kunde utvecklas och leda till fler arbeten."

Framtiden förskräcker. Vi får en EU-rätt och en EG-domstol som steg för steg marginaliserar den offentliga sektorn. De löser upp en samhällssolidaritet som vi tillkämpat oss i generationer i Sverige, och som är beroende av en likvärdig och rättvis försörjning av offentliga tjänster. I valrörelsen bör varje demokrat ställa krav på åternationalisering eller återkommunalisering av allmänna välfärdstjänster samt på sikt att Sverige lämnar EU. Är det några av riksdagspartierna som aktivt förmår driva dessa grundläggande välfärdskrav?